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Der Design-Prozess für den Grünen Klimafonds: Viele Streitfragen, wenig Zeit

Von Liane Schalatek, Stellvertretende Büroleiterin, Heinrich Böll Stiftung Nordamerika

Viele Streitfragen, wenig Zeit: am Ende des dritten von vier offizellen Treffen des Übergangskomitees (Transitional Committee, TC), das vom Klimagipfel in Cancun im Dezember letzten Jahres mit dem Design des neuen Grünen Klimafonds (Green Climate Fund) beauftragt worden, gibt es weiterhin zahlreiche Unstimmigkeiten zwischen den 25 Entwicklungs- und 15 Industrieländern, die Mitglied im TC sind. Zwar haben sich die Länder auf erste Ergebnisse geeinigt – so zum Beispiel dass Finanzentscheidungen entsprechend den von Entwicklungsländern in Nationalen Klimaplänen entwickelten Prioritäten fallen sollen – doch mit nur noch zwei offiziellen Verhandlungstagen im Prozess (dem letzten offiziellen TC-Treffen am 16. und 17. Oktober in Kapstadt/Südafrika) wird es zunehmend unwahrscheinlicher, dass die Divergenzen und zum Teil fundamentalen Meinungsverschiedenheiten zwischen Beitrags- und Empfängerstaaten noch überwunden werden können. Da fällt es Beobachtern schwer, die optimistische Einschätzung der Chefin des Sekretariats der Klimarahmenkonvention, Christina Figueres, zu teilen, die am Ende der drei Verhandlungstage letzte Woche in Genf verkündet hat, alles laufe im TC-Prozess gemäss Fahrplan und der Klimagipfel in Durban könne Ende November wie geplant über das Fonds-Design abstimmen. Tatsächlich führt der Verhandlungsweg nach Durban noch durch eine ganze Reihe von Schlaglöchern.
Zu den Stolpersteinen, die das Übergangskomittee in den kommenden Wochen noch in die Knie zwingen könnten, gehören Fragen wie der Rechtsstatus des neuen Fonds, des richtigen Umgangs mit dem Privatsektor, wichtige operative Modalitäten wie Vergabefenster und Finanzierungsinstrumente ebenso wie die Zielsetzungen und grundliegenden Prinzipien, die garantieren sollen, dass der Grüne Klimafonds nicht nur Lücken in der bestehenden Klimafinanzierungsarchitektur füllt, sondern auch existierende Klimafinanzierungsinstrumente in Ambition, Umfang und transformativem Einfluss überragt – eben ein Klimafonds wird, der seinesgleichen sucht und derzeitige best practice-Erfahrungen multilateraler Fonds, wie zum Beipiel der Globalen Allianz für Impfstoffe (GAVI) oder dem Global Fonds zur Bekämpfung von AIDS, Malaria und Tuberkulose noch übertreffen wird.
Allerdings kämpfen die TC-Mitglieder ganz grundsätzlich damit, dass Nord und Süd im Endeffekt zwei ganz unterschiedliche geartete Fonds Visionen und Betriebsmodelle für den GCF vor Augen haben: Die Entwicklungsländer möchten einen richtig grossen Fonds, durch den die Mehrheit der US$ 100 Milliarden in Form von öffentlichen Beiträgen fliessen soll, den die Industrieländer zur Finanzierung von Klimaaktionen im Süden ab 2020 jährlich versprochen haben. “Ihr” Fonds soll unter strenger Kontrolle der Parteien der Klimarahmenkonvention stehen, und hauptsächlich Mittel als Zuschüsse direkt, ohne Umweg über internationale Organisationen als Implementierer, an Entwicklungsländer geben, die selbst entscheiden, wie sie diese Gelder im inländischen Kontext klima-relevant verwenden möchten. Dem steht das idealtypische Fonds-Modell der Industrieländer gegenüber, die sich einen kleineren Fonds (nur einen Bruchteil der US$ 100 Milliarden pro Jahr ab 2020) vorstellen, in dem die begrenzten öffentlichen Einzahlungen aus dem Norden vor allem dazu genutzt werden sollen, den Einstieg des Privatsektors in kohlenstoff-arme Investitionen in Entwicklungsländern zu ermöglichen und zu begleiten. Wo in diesem Szenario Entwicklungsländer über direkten Zugang Fonds-Mittel bekommen, geschieht das nur unter strikter Effizienz- und Resultatsorientierung, mit verbindlichen Rechenschafts- und Treuhandsstandards.
Nur um es ganz klar zu machen: Das Übergangskomittee wird auf jeden Fall etwas bei der COP 17 in Durban präsentieren, selbst wenn die TC-Mitglieder, als letze Rückfalloption, in Durban noch zu einem ausserplanmässigen fünften Treffen zusammenkommen müssten (was technisch mit dem Mandat aus Cancun vereinbar wäre). Unglücklichweise könnte das bedeuten, dass der TC die wirklich schweren Design-Fragen für den Fonds einfach unbeantwortet an den zukünftigen Verwaltungsrat des GCF abgibt – die 24 Männer und hoffentlich auch Frauen (12 aus Entwicklungs-, 12 aus Industrieländern), die den Fonds-Betrieb vorbereiten und starten. Theoretisch könnte der Verwaltungsrat des Fonds ab Januar 2012 aktiv werden; realistisch wird es aber selbst im besten Fall sehr viel länger dauern, falls die vier Monate als Leitschnur gelten können, die die Mitgliedsstaaten der Klimarahmenkonvention brauchten um auszufechten, welche Länder ihre Regionen im TC vertreten sollten.
Falls das Übergangskomittee also keine detaillierten Entwurf an die Vertragspartein in Durban senden kann, muss gegebenenfalls eben eine Gliederung mit Überschriften und einzelnen Aktionspunkten genügen, die den Minimalkonsensus (vielleicht mit ein paar Handlungsoptionen) repräsentiert. Das könnte ganz ähnlich aussehen wie die “Entwurfsüberlegungen”, die das Führungsgremium des TC (bestehend aus dem Gremiumsvorsitz von Südafrika, Norwegen, Mexico, Australien und Singapur, sowie den Leitern der vier thematischen Arbeitsgruppen) dem Übergangskomitee zum Ende der Sitzung in Genf letzte Woche präsentiert hat. Bis zum 5. Oktober kann dieser Entwurf unter den Mitgliedsländern noch diskutiert ergänzt und geändert werden – via Telefon und Email, was viele Entwicklungsländer an der Transparenz und Inklusivität des Prozesses zweifeln lässt – und soll den Mitgliedern dann am 7. Oktober in Überarbeitung vorgelegt werden. Dieser Text ist dann die Grundlage für die letzten Verhandlungstage des TC in Kapstadt am 16. und 17. Oktober mit dem Ziel, eine von allen Mitgliedern unterstützte Version zur COP 17 nach Durban zur Bestätigung zu senden.
Damit ist also der prozedurale Weg nach Durban bestätigt, wie es aber gelingen soll, auch in der Substanz den Bogen zur COP 17 zu schlagen, ist unklar. Die Diskussion in Genf konzentierte sich daher auf Empfehlung des Norwegischen TC-Vorsitzenden Kjetil Lund auf fünf zenrale Fragen, die den Schlüssel für die Entriegelung auch anderer noch strittiger Fragen bilden können. Diese sind:
1. Das Verhältnis des Fonds zur Vertragsstaatenkonferenz (conference of Parties, COP) der Klimarahmenkonvention: Laut Cancun Vereinbarungen soll der Grüne Klimafonds ja den Empfehlungen der COP folgen und ihr gegenüber Rechenschaft über Fortschritte, Erfolg und Misserfolg ablegen. Es ist aber unklar, welche Rolle die COP dann bei der Bestellung des Verwaltungsrats, in der Entscheidung über den endgültigen Treuhänder des Fonds (diese Aufgabe übernimmt für drei Jahre auf Widerruf die Weltbank), für die Bestellung der Leitung des Fonds-Sekretariats und in der Evaluierung und Überprüfung der Aktivitäten des Fonds spielen wird. Die meisten Entwicklungsländer wünschen sich eine enge Überwachung des neuen Fonds “ hands on” durch die COP, die dann auch die wichtigsten Fonds-Entscheidungen treffen würde. Die USA vertreten das gegenteilige Extrem und argumentieren, dass dies die Vereinbarungen von Cancun überschreiten und verletzen würde. In dieser “hands off”-Argumentation hätte die COP nur über ihre Rolle in der Überprüfung des Finanzmechanismuses der Konvention (dessen Teil der neue Fonds sein wird) Entscheidungsbefugnis über den Fonds.

2. Die Einrichtung eines unabhängigen Fonds-Sekretariats: Entwicklungsländer wollen sichergehen, dass der Fonds ein von existierenden Institutionen unabhängiges Sekretariat hat (zum Vergleich: der Adaptionsfonds bekommt Sekretariatsunterstützung von der Globalen Umweltfazilität), aber dennoch verantwortlich gegenüber COP und dem Fonds Verwaltungsrat bleibt. Viele Empfängerländer befürworten ein Fonds-Modell, dass Gelder direkt an sie weiterleiten würde, also wenig selbst in Sachen Implementierung aktiv wird und daher “mean and lean” mit wenig Personal ausgestattet sein sollte. Besorgt sind die meisten, dass wie in den Entwicklungsbanken zu viele Mitarbeiter aus Industrienationen kommen könnten. Sie schlagen daher vor, dass der Mitarbeiterstab mit diversen Hintergrund und im Hinblick auf regionale und Gender-Balanz ausgesucht werden sollte. Einigkeit gab es im TC, dass der zukünftige Exekutivdirektor des Grünen Klimafonds international nach Verdienst und gemäβ einem Kriterienkatalog ausgesucht werden sollte; eineinig waren sich die Länder darin, wer diese Kriterien aufstellen und die letztliche Personalentscheidung treffen sollte (die COP oder der Fonds-Verwaltungsrat).

3. Fonds-Fenster und Zweckbestimmung von Mitteln: Mitgliedsstaaten waren sich im Prinzip einig, dass der Fonds mit wenigen Fenstern, inklusive erst einmal für Anpassung und Emissionsverminderung, starten sollte, der Verwaltungsrat aber weitere Vergabefenster schaffen, verändern, aber auch wieder auflösen können muss. Uneinig waren sich die Länder, ob es zusätzlich Vergabestrukturen für den Waldschatz (befürwortet auch von Deutschland), für Kapazitätsbildung und Technologietransfer, zur gezielten Unterstützung transformativen Wandels (von Deutschland in die Diskussion gebracht) oder ein Sonderfenster für die am wenigsten entwickelten Länder und kleinen Inselstaaten geben sollte. Die Mehrheit der Länder bevorzugte die Integration von Technolgietransfer, Kapazitätsbildung und Sonderförderung für die benachteiligsten Entwicklungsländer als Querschnittsaufgabe in allen Vergabefenstern. Heftiger Streit entbrannte um die Frage der Zweckbindung von Einzahlungen in den GCF, die von der Mehrheit der Entwicklungsländer unter Hinweis darauf abgelehnt wurde, dass sie dem Selbstbestimmungsrecht der Empfängerländer entgegenlaufe, während Industrieländer argumentierten, dass Zweckbindung ein Mittel sei, um extra Einzahlungen in den Grünen Klimafonds zu generieren.

4. Die Einbindung des Privatsektors: Dass der Privatsektor eine wichtige Rolle bei der langfristigen Finanzierung von kohlenstoffarmer Entwicklung in Empfängerländern spielen muss, ist bei TC Mitgliedsstaaten nicht umstritten, wohl aber inwieweit der Grüne Klimafonds den Privatsektor integrieren und letztlich mit öffentlichen Klimageldern den Investitionsweg in Entwicklungsländern ebnen soll. Die TC-Debatte um ein separates Vergabefenster für den Privatsektor ist dafür instruktiv. Nur wenige Länder, allen voran die Vereinigten Staaten und Grossbritannien, befürworteten ein solches Fenster, während die Mehrheit der Entwicklungsländer die Ansicht vertritt, dass die Integration der Privatwirtschaft, vor allem von einheimischen mittelständischen Unternehmen, am besten von Empfängerländern im eigenen Länderrahmen geleistet werden sollte, zum Beispiel im Rahmen von öffentlich-privaten Partnerschaften. Zwar fand die Idee eines Privatsektor-Vergabefensters in Genf keine Mehrheit, allerdings brachten eine Reihe von TC-Mitgliedsstaaten, darunter Deutschland, Russland, Schweden, Singapur und Frankreich, als Alternative die Idee einer “Privatsektor-Fazilität” im Grünen Klimafonds ins Gespräch, die spezielle Finanzierungsinstrumente (ähnlich dem Privatsektorarm der Weltbank) anbieten könnte – eine Differenzierung zum Vergabefenster, die wohl eher rhetorisch als funktional sein dürfte. Auch die Beteiligung von VertreterInnen des Privatsektors als BeobachterInnen ohne Stimmrecht im GCF-Verwaltungsrat oder die Etablierung eines Privatsektor-BeraterInnengremiums für den Fonds wurden von Seiten mehrerer Industrieländer vorgeschlagen. Es bleibt noch abzuwarten, ob sich die selben Länder auch für die Beteiligung zivilgesellschaftlicher BeobachterInnen im Fonds-Verwaltungsrat stark machen werden.

5. Der Rechtsstatus des Fonds: Das Negativbeispiel der Globalen Umweltfazilität (GEF), die ohne eigenständige Rechtspersönlichkeit ausgestattet ist und auf die Unterstützung der Weltbank in juristischen Fragen angewiesen hat, war wohl ausschlaggebend dafür, dass von seiten des TC grundsätzlich nicht in Frage gestellt wird, dass der Fonds einen eigenen Rechtsstatus besitzen muss. Die Allokation von Fonds-Mitteln via Direktzugang für Empfängerländer, beispielsweise, ist abhängig von der Fähigkeit des GCF, rechtverbindliche Verträge mit diesen Ländern schliessen zu können. Umstritten ist aber, welche Art von Rechtsstatus der Fonds letzlich braucht (volle Rechtspersönlichkeit wie die Weltbank oder Rechtsfähigkeit wie der Adaptationsfonds), wie dieser Status erlangt werden kann (über einen internationalen Vertrag oder über die Regierung eines Gastlandes), ob eine Interimlösung notwendig wird, um dem GCF Verwaltungsrat die Aufnahme seiner Arbeit zum schnellstmöglichen Zeitpunkt zu erlauben, und wann der TC seine Statusempfehlung formulieren sollte. Mehrere Industrieländer plädierten für eine Verzögerung dieser Entscheidung, um erst Klarheit über die angestrebten Funktionen des Fonds zu erlangen. Aus Sicht der meisten Entwicklungsländer, aber auch von Ländern wie die Schweiz, Russland, Singapur oder Schweden, ist es aber unabdingbar – falls der Fonds wirklich ambitiös und transformativ wirken soll – schnell das Signal zu geben, dass volle Rechtspersönlichkeit für den Fonds angestrebt wird, selbst wenn eine Interimslösung aus Zeitgründen nötig werden sollte.
Obgleich diese fünf Punke in Genf den Grossteil der Diskussionszeit vereinnahmten, bemühten sich die TC-Vorsitzenden nach zahlreichen kritischen Rückfragen der Mitgliedsstaaten klarzustellen, dass andere wichtige Fragen natürlich nicht als beschlossen oder abgehakt betrachtet werden dürften. Weitere Punkte wie die Frage, welche Prinzipien und Zielsetzungen den Fonds definieren sollten, welches Geschäftsmodell angewandt werden sollte, wie und durch wen Allokationskriterien bestimmt werden sollten, welche Rechenschaftsstrukturen, inklusive Evalulierungen und Treuhänderstandards, gesetzt werden müssen und wie der besonderen Situation der ärmsten Entwicklungsländer und kleinen Inselstaaten Rechnung getragen werden kann, haben ebenfalls noch keinen Konsensus gefunden und damit das Potential, zur Verstärkung der Differenzen und Dissonanzen zwischen Beitrags- und Empfängerländern im Grünen Klimafonds beizutragen.
Ob all diese Streitpunkte in der kurzen Zeit, die im TC-Prozess verbleibt, gelöst werden können, ist fraglich. Das zwölfköpfige Führungsgremium des Übergangskomittees wird ohne Zweifel versuchen, “Mitglieder in den Dampfkocher” zu pressen, wie Trevor Manuel, TC-Vorsitzender aus Südafrika, wohl nur halb-scherzend androhte, damit das Gremium der COP in Durban einen Designentwurf vorlegen kann. Um den Impass zu brechen und das politische “Arme verdrehen” zu vermeiden, dass nach Durban die langfristige Unterstützung für den Grünen Klimafonds gefährden könnte, wäre ein positives Signal notwendig. Dies müsste spätestens in Kapstadt gesetzt werden und könnte in Form einer konkreten Finanzierungszusage der Industrieländer für den Fonds kommen, damit dieser in 2012 mit der Arbeit beginnen kann. Ebenso hilfreich wäre die konkrete Bereitschaft eines Mitgliedslandes, den Fonds einen Organisationssitz anzubieten und für den GCF den Rechtsstatus anzustreben. Bislang haben die Industrieländer aber noch nicht die nötigen Zeichen gesetzt.

Foto: Treffen des Transitional Committees des Green Climate Funds in Genf, September 2011, by Liane Schalatek

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