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„Wir werden nicht untergehen, wir sind hier um zu kämpfen!“: Eine Auswertung Weltklimakonferenz COP 23 unter Fidschi-Präsidentschaft in Bonn

von Don Lehr, Lili Fuhr, Liane Schalatek[1]

[Dies ist eine kurze Zusammenfassung unserer ausführlichen englischen Auswertung der COP 23.]

Die 23. Konferenz der Vertragsparteien (COP 23) der UN Klimarahmenkonvention (UNFCCC) fand vom 6. bis 17. November unter der Präsidentschaft der Fidschi-Inseln in Bonn statt. Dies war das erste Mal, dass ein kleiner Inselstaat diese Rolle übernahm.

Es handelte sich um die zweite COP seit Annahme des Pariser Abkommens auf der COP 21 im Jahr 2015 und seit seinem Inkrafttreten am 4. November 2016, nur drei Tage vor Beginn der COP 22 in Marrakesch, Marokko.

Bis zum 22. November wurde das Abkommen durch 170 Vertragsparteien ratifiziert. Von den 197 Vertragsparteien des Rahmenübereinkommens hatten ursprünglich 195 unterzeichnet. Nicaragua argumentierte zunächst, dass das Abkommen nicht strikt genug sei, erkennt mittlerweile jedoch an, dass es keine Alternative zu dem Abkommen gibt, und ratifizierte es kurz vor Beginn der COP 23 in Bonn. Das seit 2011 in einen Bürgerkrieg verstrickte Syrien unterzeichnete am 7. November. Somit sind die Vereinigten Staaten von Amerika nun das einzige Land, das das Abkommen ablehnt, wenngleich es den angekündigten Austritt erst am 4. November 2020, dem Tag nach der nächsten US-Präsidentschaftswahl, auch offiziell vollziehen kann.

Die Delegierten der COP 23 standen vor der komplexen Aufgabe, das sogenannte „Pariser Regelbuch“ zur Umsetzung sämtlicher der vom Pariser Abkommen und Beschlusstext vorgeschriebenen Elemente zu erstellen, das auf der COP 24 im kommenden Jahr verabschiedet werden soll. Daher stand zu erwarten, dass es sich vor allem um eine vorbereitende und technische COP handeln würde – und dem war dann auch so.

Fidschi bereicherte die technische Konferenz durch die pazifische Tradition des „Talanoa“, einem Konzept, das sich aus den Worten „tala“ (für „sprechen“ oder „Geschichten erzählen“) und „noa“ („null“ oder „ohne etwas zu verheimlichen“) ableitet. Im fidschianischen Kontext kann ein offener Austausch ohne Verheimlichung im persönlichen Dialog dazu führen, dass alle Beteiligten die Gefühle und Erfahrungen des anderen verstehen.

Der wichtigste auf der COP 23 gefasste Beschluss – als „Fiji Momentum for Implementation“ bezeichnet – umfasst drei Elemente: eine Aufforderung zur verstärkten Umsetzung und zu erweiterten Ambitionen für die Zeit vor 2020 („Pre-2020 Implementation and Ambition“), eine Bekräftigung des Arbeitsprogramms des Pariser Abkommens sowie die Konzeption des Facilitative Dialogue, den Fidschi in Talanoa-Dialog umbenannt hat.

Es folgt eine kurze Übersicht der Themen, bei denen in Bonn Fortschritte (oder auch keine Fortschritte) erzielt wurden. Eine ausführliche Analyse der Ergebnisse (auf Englisch) findet sich hier.

  • Die Konzeption des Talanoa-Dialogs 2018 wurde von der COP-22-Präsidentschaft Marokkos und der COP-23-Präsidentschaft Fidschis gemeinsam erarbeitet. Der Dialog soll im Januar 2018 unter der Führung von Fidschi und der COP-24-Präsidentschaft Polens in Gang gesetzt werden. Ziel ist es, eine Bestandsaufnahme der gemeinsamen Anstrengungen der Vertragsparteien im Hinblick auf die Umsetzung des Pariser Übereinkommens vorzunehmen – also des Ziels, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 °C zu begrenzen und Anstrengungen zu unternehmen, den Anstieg auf 1,5 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu beschränken. Viele Vertragsparteien, insbesondere die Entwicklungsländer, legten sich sehr dafür ins Zeug, dass die Präsidentschaft Fidschis den Talanoa-Dialog während des gesamten Jahres weiterhin leiten wird.
  • Das „Fiji Momentum for Ambition“ legt fest, dass das Ergebnis des Talanoa-Dialogs 2018 in die Bestandsaufnahme der COP über die Ambitionen für die Zeit vor 2020 im Jahr 2019 einfließen wird. Zusammen führen die Ambitionen für die Zeit vor 2020 und der Talanoa-Dialog zu einer fortlaufenden Reihe von Dialogen und Überprüfungen, um die Ziele und Ambitionen in den kommenden Jahren zu stärken. Dies wird hoffentlich zu mehr Vertrauen führen und auch die Anstrengungen für Minderung und Unterstützungsmaßnahmen der Entwicklungsländer in der Zeit nach 2020 erhöhen.
  • Der letztendliche Beschluss zum Thema Verluste und Schäden („Loss and Damage“) ist hoffnungslos unzureichend. Er enthält keinen festen Tagesordnungspunkt für die Umsetzung von „Handeln und Unterstützung“, sondern „ermutigt“ lediglich zum einen die Vertragsparteien, ausreichende Ressourcen für die Arbeit des Exekutivausschusses des 2013 in Warschau beschlossenen Internationalen Mechanismus für Verluste und Schäden zur Verfügung zu stellen, und zum anderen den Exekutivausschuss, Finanzmittel zu mobilisieren und zu sichern. Die einzige konkrete Maßnahme ist ein „Expertendialog“ im Jahr 2018, um zu untersuchen, wie die Finanzierung gesichert werden kann. Mit anderen Worten: Es gibt keine Garantie für eine finanzielle Unterstützung der von Katastrophen betroffenen Menschen oder auch nur der mit der Suche nach entsprechenden Finanzmitteln beauftragten Instanz.
  • Im Bereich Klimafinanzierung war das Ergebnis der Verhandlungen zur Langzeitfinanzierung (LTF) – den fortgesetzten Bemühungen der Industrieländer, bis 2020 zusammen 100 Mrd. USD jährlich zu mobilisieren – vorhersehbar unspektakulär. Es bekräftigte weitgehend die in früheren Jahren erreichten Schlussfolgerungen und wies keine substanziellen Fortschritte auf, um für die Zeit vor 2020 schneller voranzukommen oder dieses Finanzziel gar zu übertreffen. Über die Unterstützung des Anpassungsfonds (AF) und des Fonds für die am wenigsten entwickelten Länder (LDCF) hinaus gab es im High Level Segment der Klimaverhandlungen keine nennenswerten Ankündigungen zusätzlicher Beiträge zur Klimafinanzierung. So wurde eine Gelegenheit verpasst, mehr Vertrauen in das Vorgehen vor 2020 und den Implementierungsprozess des Pariser Abkommens zu schaffen.
  • Die COP 23 verabschiedete ferner einen weitgehend verfahrenstechnischen Beschluss zur sechsten Überprüfung des Finanzierungsmechanismus, wobei sie die Arbeit des Ständigen Finanzausschusses bei der Überprüfung zur Kenntnis nahm und eine größere Komplementarität und Kohärenz zwischen den operativen Einheiten des Finanzmechanismus, dem Grünen Klimafonds (GCF) und der Globalen Umweltfazilität (GEF) sowie anderen Finanzierungsquellen einforderte. Da sowohl die GEF als auch der GCF der COP rechenschaftspflichtig sind, haben die Vertragsparteien diesen multilateralen Klimafonds im Rahmen der UNFCCC formelle Leitlinien verliehen.
  • In ihrer Eigenschaft als Konferenz der Vertragsparteien des Kyoto-Protokolls (CMP) machte die COP weitere Fortschritte in Bezug auf die Zukunft des UN-Anpassungsfonds, der derzeit Mittel im Rahmen des Kyoto-Protokolls bereitstellt. So wurde beschlossen, dass er dem Pariser Abkommen dienen soll. Weitere Entscheidungen darüber, ob er dies ausschließlich unter der Leitung und mit Rechenschaftspflicht gegenüber denVertragsparteien des Pariser Abkommens tun soll und welche Governance- und operationellen Überprüfungen erforderlich sind, um den Anpassungsfonds darauf vorzubereiten, sollen 2018 getroffen werden.
  • Während auf der COP 23 auf Nebenveranstaltungen und in „Climate Action“-Räumen zahlreiche Versuche unternommen wurden, schnelle Scheinlösungen für die Klimakrise (von Kernenergie über CO2-Sequestrierung (CCS) und Biomasseverbrennung mit CCS bis hin zu solarem Geoengineering) ins Rampenlicht zu rücken, gab es erfreulicherweise auch vermehrte Debatten zwischen Wissenschaftl und der Zivilgesellschaft über Transformationsansätze und Pfade zum 1,5-°C-Ziel zu verzeichnen – mit Zielsetzungen für den Ausstieg aus fossilen Brennstoffen, Energiewirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft, Lebensstile, Finanzinstitute und BIP-Wachstum sowie vielen weiteren unkonventionellen Ideen. Mitglieder der CBD Alliance äußerten ihre Besorgnis über zunehmende Gespräche zum Geoengineering in der UNFCCC in einem Offenen Brief an die UNFCCC: „Geoengineering lenkt von den wahren Prioritäten – Emissionsminderungen – ab.“
  • Auf der Tagesordnung der Ad-hoc-Arbeitsgruppe zum Pariser Übereinkommen (APA) standen Verhandlungen über Merkmale, Informationen und Leitlinien für die Berechnung der nationalen Klimaschutzbeiträge, Anpassungskommunikation, Transparenz, den Fünf-Jahres-Mechanismus des Pariser Übereinkommens zur Überprüfung und Festschreibung der Fortschritte (Global Stocktake), Umsetzung und Einhaltung, den Anpassungsfonds und weitere Themen. Im Laufe der ersten sieben Tage schlugen die Länder alle Elemente vor, die in den Prinzipien, Regeln, Modalitäten und Verfahren für jeden dieser Abschnitte enthalten sein sollten. Diese wurden während des gesamten Prozesses in mehreren „informellen Notizen“ festgehalten. Am Ende belief sich die Zusammenstellung dieser Notizen auf insgesamt 266 Seiten und wurde einem COP-Beschluss beigefügt.
  • Eine weitere Komponente der Erstellung des Pariser Regelbuchs wurde dem Nebenorgan für wissenschaftliche, technische und technologische Beratung (SBSTTA) übertragen. Diese Beratungen sind von entscheidender Bedeutung, da sie sich auf die internationale Zusammenarbeit zur Stärkung der Ambitionen gemäß Artikel 6 des Pariser Abkommens Eine Bestimmung (Artikel 6.2) sieht „international übertragbare Minderungsergebnisse“ (ITMOs) für Länder zur Erfüllung ihrer Klimaschutzbeiträge vor. Hinsichtlich der Behandlung des Themas Landnutzung im Regelbuch drängte sich Beobachtern eine Verbindung zwischen dem im vergangenen Jahr von der Internationale Zivilluftfahrtorganisation (ICAO), einer Sonderorganisationen der Vereinten Nationen, etablierten CO2-Ausgleichssystems CORSIA und den zahlreichen Verweisen auf kooperative Ansätze „außerhalb der nationalen Klimaschutzbeiträge“ im SBSTTA-Text auf. Dies bezieht sich auf eine Übertragung von Minderungsergebnissen (möglicherweise einschließlich von Ergebnissen unter REDD+, dem UNFCCC-Konzept zur Verringerung der Emissionen aus Entwaldung und Waldschädigung) auf nichtstaatliche Akteure wie CORSIA, die voraussichtlich Milliardensummen benötigen werden, um das Wachstum der Luftverkehrsemissionen auszugleichen.
  • Ehrlich überrascht waren viele Beobachter/innen von einem Durchbruch im Bereich Landwirtschaft zu Beginn der zweiten Woche – nach fünf Jahren, in denen die Gespräche zu diesem Thema wenig mehr als Scheinverhandlungen darstellten. Die Industrieländer lösten sich von ihrem Widerstand gegen seit langem vorliegende Vorschläge der Entwicklungsländer und stimmten zu, dass die Nebenorgane (also SBI und SBSTTA) „Fragen der Landwirtschaft gemeinsam, auch durch Workshops und Expertentreffen, angehen“ und „die Anfälligkeit der Landwirtschaft für den Klimawandel sowie Ansätze zur Gewährleistung der Ernährungssicherheit berücksichtigen“ werden. Der Beschluss zur Landwirtschaft schreibt ein – Beobachter/innen einschließendes – Einreichungsverfahren vor, das Informationen zu einer Reihe von Themen bereitstellen soll, so dass wissenschaftliche Gespräche nun in die Tat umgesetzt werden können und das UN-System den Ländern, die sie benötigen, mehr strategische Unterstützung bieten kann.
  • Gemeinsam mit einer Handvoll Verbündeter in Regierungen drängte die Zivilgesellschaft in Bonn weiterhin auf die Aufnahme der Formulierungen zum Thema Menschenrechte aus der Präambel des Pariser Abkommens in das Regelbuch. Zivilgesellschaft, Menschenrechtsverteidiger/innen und Vertreter/innen nationaler und internationaler Menschenrechtsinstitutionen trafen sich darüber hinaus mehrfach am Rande der COP 23, um ein Narrativ zu erarbeiten, die den Klimawandel als Menschenrechtsproblem thematisiert, und um rechtliche Möglichkeiten auszuloten, mittels derer große Verursacher für Menschenrechtsverletzungen infolge des Klimawandels zur Rechenschaft gezogen werden können. Zudem war es ermutigend zu sehen, dass, zeitgleich mit der COP 23, bei einer Reihe von Ermittlungen und strategischen Rechtsklagen zu Klimathemen international echte Fortschritte erzielt werden konnten.
  • Nach mehreren Verhandlungsrunden in den ersten acht Tagen und angesichts einer realen Gefahr des Scheiterns brachte eine letzte Anstrengung die Verhandlungsleitungen soweit, sich doch noch auf einen Aktionsplan zur Gendergerechtigkeit (GAP) zu einigen. Auf dem Text des Pariser Abkommens aufbauend ruft der Aktionsplan zur Gendergerechtigkeit den Vertragsparteien in Erinnerung, dass eine geschlechtergerechte Klimapolitik weiterhin eine Stärkung des Genderaspekts in allen Aktivitäten in Bezug auf Anpassung, Minderung und damit zusammenhängende Umsetzungsmöglichkeiten (Finanzierung, Technologieentwicklung und -transfer sowie Kapazitätsaufbau) und Entscheidungen über die Umsetzung der Klimapolitik erfordert. Vor allem erfordert eine solche Klimapolitik, dass Frauen an allen Aspekten des Konventionsprozesses beteiligt und Maßnahmen zur Gleichstellung durchgängig in allen relevanten Zielen und Zielsetzungen verankert werden, und so ein wichtiger Beitrag zur Steigerung ihrer Effektivität geleistet wird.
  • Der Pariser Beschlusstext erkannte die Notwendigkeit an, die Anstrengungen lokaler Gemeinschaften und indigener Völker bei der Bewältigung der Auswirkungen des Klimawandels zu stärken, und sah eine Plattform für den Austausch von Erfahrungen und Best-Practice-Verfahren vor. Ein überaus erfolgreicher „offener Dialog“ zur Weiterentwicklung der Plattform erfolgte bei den UNFCCC-Sitzungen im vergangenen Mai. Auf dieser COP wurde dann erstmals ein Tagesordnungspunkt dazu in die offiziellen Verhandlungen aufgenommen. Daher stellte die Erstellung und Verabschiedung des endgültigen Texts einen erheblichen Fortschritt dar. Die Schaffung der Plattform für lokale Gemeinschaften und indigene Völker ist ein kleiner Schritt in Richtung Anerkennung und Achtung der Perspektiven und des Wissens der indigenen Völker in diesem Prozess, auf dem nun aufgebaut werden kann.

Die COP 23 war im Grunde eine COP in zwei Zonen – in der Bonn Zone und in der zwei Kilometer entfernten Bula Zone. „Bula“ war Sitz der offiziellen Verhandlungen, während in „Bonn“ Dutzende von Ständen der Zivilgesellschaft und Hunderte von Veranstaltungen stattfanden. Der UNFCCC-Teilnehmerliste zufolge waren 16.028 Personen registriert – 9.202 Delegierte, 5.543 Vertreter/innen von Beobachterorganisationen und 1.283 Medienvertreter/innen. Weitere 5.940 Personen waren nur für die Bon Zone akkreditiert. Darüber hinaus nahmen während der zwei Wochen Tausende von Menschen an Veranstaltungen, Märschen und Demonstrationen in Bonn und Umgebung teil. Am Rande der COP erfolgten durch Koalitionen von Regierungen, Unternehmen und der Zivilgesellschaft zudem mehrere politische Ankündigungen von hohem Stellenwert.

Die auf zahlreiche Veranstaltungen in der Bonn Zone vorgebrachte Forderung nach einem Ende der Ära der fossilen Brennstoffe spiegelte die Botschaften zahlreicher Alternativveranstaltungen wider, u.a. des alternativen Klimagipfels People’s Climate Summit vom 3. bis 7. November, der Klimademonstration, die am 4. November 25.000 Menschen auf die Bonner Straßen brachte, und von Ende Gelände, einer friedlichen Massenaktion des zivilen Ungehorsams gegen den Braunkohlentagebau vom 5. bis 7. November im Rheinland. Sämtliche dieser Veranstaltungen artikulierten eine Botschaft der globalen Solidarität und Klimagerechtigkeit und zeigten realistische Alternativen zu einem korporatistischen Ansatz für Klimaverhandlungen und dessen Scheinlösungen zur Bewältigung der Klimakrise auf.

[1] Die Verfasser/innen danken Teresa Anderson, Kate Dooley, Sébastien Duyck, Stephen Leonard, Julie-Ann Richards, Anne-Laure Sablé und Hans Verolme für ihre Mitwirkung an dieser Analyse.

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