Ein Gastbeitrag von Thomas Fatheuer
Um die Klimapolitik ist es nicht gut bestellt – das ist zumindest nach dem eingestandenen Nicht–Erreichen der Klimaziele in Deutschland weitgehender Konsens. Mit neuer Dringlichkeit stellt sich also die Frage: Was tun? Ein Vorschlag, der Perspektiven in die Klimapolitik bringen will, gewinnt dabei immer mehr an Sichtbarkeit: ein genereller Preis für CO2. „Nur mit der baldigen Einführung höherer CO2-Preise über alle Sektoren (Strom, Wärme, Verkehr) sind die Klimaschutzziele 2030 noch erreichbar. Darüber sind sich eine überwältigende Anzahl von Akteuren längst einig“ – erklärt der Verein für eine CO2-Abgabe kategorisch.
Zwar hat es die Bepreisung von CO2 nicht in den Koalitionsvertrag geschafft, aber damit ist die Debatte noch lange nicht beendet. Denn auch international propagiert ein mächtiges Akteursnetzwerk die Bepreisung von CO2 als Königsweg der Klimapolitik. „Put a price on Carbon“ heißt die prägnante englische Kurzformel dafür. Neue Aktualität hat die Debatte um die Bepreisung von CO2 durch eine Studie der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) bekommen. Die Botschaft der OECD ist klar und repräsentativ: „CO2-emissions from energy use are a primary contributor to climate change. Putting a price on carbon, through taxes or through emissions trading systems, is one of the most effective tools for reducing the CO2-emissions from energy use. Prices can reduce energy use, improve energy efficiency, and drive a shift towards less harmful forms of energy.“
Tatsächlich sind seit 2017 auch in Deutschland Stimmen deutlicher hörbar geworden, die in einer Bepreisung des CO2-Ausstoßes die zentrale Antwort auf die aktuellen Engpässe sehen. So hat sich im März 2017 in der deutschen „Ökohauptstadt“ Freiburg der Verein für eine nationale CO2-Abgabe gegründet, dem so hoch angesehen Akteure angehören wie die Elektrizitätswerke Schönau (EWS) und die GLS Bank.
Im Folgenden sollen die Vorschläge des Freiburger Vereins stellvertretend für zahlreiche Argumentationen rund um eine Bepreisung von CO2 diskutiert werden. Die Vorschläge des Vereins finden sich zusammengefasst im Diskussionspapier „Welchen Preis haben und brauchen Treibhausgase?“ des CO2-Abgabe e.V., Freiburg i.Br. (im Folgenden „Verein“ genannt, nicht weiter gekennzeichnete Zitat beziehen sich auf dieses Papier.) Das Papier bietet einen guten Überblick über verschiedene Vorschläge zur Bepreisung von CO2 und findet sich auf der Internetpräsenz des Vereins – neben anderen Materialien.
Warum der Emissionshandel nicht ausreicht
Ist das Prinzip der Bepreisung von CO2 als zentraler Baustein von Klimapolitik immer wieder beschworen worden, gibt es bei der Umsetzung durchaus unterschiedliche Wege: ein CO2-Preis kann mit einem Emissionshandel verknüpft sein oder aber durch Steuern/Abgaben erreicht werden. Im Rahmen des europäischen Emissionshandels (EU – ETS) ist eine (partielle) Bepreisung von CO2 erreicht worden, die allerdings allgemein als unzureichend angesehen wird. Ende 2017 lag der CO2-Preis des EU- ETS bei etwa sieben Euro pro Tonne, bis April 2108 stieg er immerhin auf über 12 Euro.
Der Verein für eine CO2-Abgabe legt überzeugend dar, warum dennoch keine Erwartungen in den EU – ETS gesetzt werden sollten und eine Reform desselben, die ihn in ein wirksames Klimainstrument verwandeln würden, nicht aussichtsreich ist. Das liegt unter anderem daran, dass eine Einigung darüber auf gesamteuropäischer (EU) Ebene erzielt werden müsste. Der Verein plädiert hingegen für eine nationale CO2-Abgabe. Tatsächlich sollte die immer wieder verkündete und dann doch nur in unzureichenden Teilstücken vorangekommene „Reform des EU – ETS“ als Hoffnungsträger endlich ausgedient haben. Die Lektion ist doch eindeutig. Der EU – ETS hat nicht dazu geführt, dass Deutschland seine Klimaziele für 2017 erreicht hat und es gibt keine glaubhafte Perspektive, dass dies für 2020 anders aussehen sollte. Selbst Optimisten erwarten, dass der EU – ETS eher ab 2030 seine Steuerungsfunktion erfüllen könnte.
Vor diesem Hintergrund ist es verständlich und verdienstvoll, dass der Verein die Diskussion auf die nationale Perspektive und eine Besteuerung von CO2 lenkt. Eine nationale Klimapolitik kann und wird nicht die Probleme dieser Welt lösen. Aber wer, wenn nicht wohlhabende europäische Länder (Deutschland, Schweden, Dänemark) soll denn ein glaubhaftes Beispiel für eine gelungene Energiewende und einen weitgehenden Verzicht auf fossile Energieträger hinbekommen und damit ein weltweites Beispiel dafür geben, dass eine florierende Wirtschaft und allgemeiner Wohlstand mit einer umfassenden Transformation des Energiesystems kompatibel sind?
Warum eine Abgabe auf CO2?
Es gibt unterschiedlich Gründe für eine CO2-Abgabe. Erstens könnte sie zu einer Vereinfachung der Energiepreise und einer sozialen Ausrichtung klimapolitscher Instrumente beitragen:
„In Deutschland sind die klimapolitischen Rahmenbedingungen gekennzeichnet durch eine kaum noch zu durchschauende Anzahl von Steuern, Umlagen und Ausnahmen, die zu unzureichenden Preissignalen für klimaschützende Investitionen führen. Darüber hinaus sind die Bereiche Strom, Verkehr und Wärme ganz unterschiedlich mit Umlagen und Steuern belastet. Es ist daher nicht nur naheliegend, sondern überfällig, die komplexe Steuer- und Umlagenstruktur auf Energie in Deutschland am Klimaschutz neu auszurichten. Und zwar nach der Umwelt- und Klimaschädlichkeit der eingesetzten Energieträger.“ (S.7)
Eine solche Funktion einer CO2-Abagbe ist interessant und erstrebenswert. In der Studie wird dargestellt, wie eine Abgabe zu einer größeren Transparenz der Energiepreise und einer finanziellen Entlastung der meisten Haushalte führen könnte.
Die zweite und wohl entscheidende Rechtfertigung für eine CO2-Abgabe ist, dass dies das effizienteste Instrument für nationale und globale Klimapolitik sei:
„Zahlreiche Sachkundige halten eine ausreichende und funktionierende weltweite Bepreisung von Treibhausgasen für das zentrale Instrument, um die Klimaerwärmung zu begrenzen. Davon sind inzwischen auch zunehmend Unternehmen überzeugt.“ (S.6)
Eine Abgabe soll also einen effizienteren Beitrag zur Vermeidung von Klimaschäden leisten als bisherige Politikansätze.
Ein Preis auf CO2 – aber welcher?
Ein Preis auf CO2 ergibt sich nicht von allein. Schließlich will ja niemand CO2 kaufen, es geht um die Bepreisung eines Schadstoffes. Solch ein Preis ist aber politisch gesetzt. Als Orientierung gilt eine Berechnung der Schäden, die durch die CO2-Emissionen angerichtet werden oder soll den Kosten für die Substitution, also für die Ersetzung einer CO2-intensiven Energiequelle durch eine CO2-ärmere Energiequelle (z.B. Windkraft), ersetzen. Wie es solche Berechnungen nun an sich haben – sie schwanken stark. Die Studie des Vereins zitiert das Umweltbundesamt UBA, das die Bandweite der Klimaschäden zwischen 70 und 215 Euro pro Tonne ansetzt. In solche Schätzung gehen eine Unzahl von Variablen ein – und ein (wie immer) unsicherer Blick auf die Zukunft: Wie werden die Kosten zu Bewältigung des Klimawandels in der Zukunft sein?
In Wirklichkeit reflektieren CO2-Preise keine in Preise geronnene Realität, sondern sind politisch determiniert. Der Verein schlägt einen Preis von 40€ pro Tonne CO2 vor. Dieser soll bis 2031 auf 80€ steigen. „Der Vorschlag orientiert sich an den Schadenskosten des Klimawandels“, soll aber erst 2050 den Mittelwert von 145€/t erreichen.
Die Berechnungen stehen also auf zumindest unsicheren und schwankenden Füßen – und unklar bleibt, was sie konkret erreichen können und werden. Das Beispiel Autoverkehr kann das verdeutlichen: Durch einen Preis von 40€/t würde sich ein Auto – so der Verein – um 120€ verteuern, der Benzinpreis um 1,2 Cent pro Liter (s. S. 47). Selbst wenn man dieses Preissignal auf einen fünffachen Wert einer deutlich höheren CO2-Abgabe erheblich anheben würde – würde dies tatsächlich eine Verkehrswende ermöglichen? Konsens herrscht aber auch, dass der Verkehrsbereich eine zentrale Baustelle einer umfassenden Transformation weg von den fossilen Energieträgern ist. Die Studie kann nicht schlüssig darlegen, wie die CO2-Bepreisung in diesem Bereich wirken soll.
Das Beispiel Verkehr zeigt auch, dass die so griffige Formel „Preise müssen die ökologische Wahrheit sagen“ bei näherem Betrachten problematisch ist. Durch eine CO2-Abgabe würden tatsächlich externe Kosten internalisiert, also Schäden durch Emissionen eingepreist. Aber welche Wirkung würden dadurch erzielt? Dass Autofahren einfach etwas teurer wird? Wird dadurch wirklich eine Verkehrswende eingeleitet? Eine CO2 -Abgabe würde auch nicht alle externen Kosten internalisieren, sondern nur die des CO2. Dies könnte wiederum Dieselfahrzeuge begünstigen. Was wären die sozialen Konsequenzen? Und wollen wir wirklich nur externe Kosten internalisieren oder brauchen wir nicht einfach auch Verbote (Dieselfahrzeuge in Städten, schwere SUVs, etc.)?
Ist da nicht schon ein CO2-Preis?
Noch unübersichtlicher wird die Frage der CO2-Preise dadurch, dass ganz verschiedene Sichtweisen und Berechnungen angestellt werden. Die sicherlich nicht unwichtige OECD hat eine weltweite Übersicht über CO2-Preise veröffentlicht und kommt dabei bezüglich Deutschland in der oben erwähnten Studie zu folgender Schlussfolgerung: „Germany priced 90% of carbon emissions from energy use, and 48% were priced above EUR 30 per tonne of CO2.“ Beim Verkehr kommt die OECD gar zu der bestürzenden Schlussfolgerung, dass die Bepreisung sich auf einen Wert von mehr als 200 Euro pro Tonne beläuft – aufgrund der bereits existierenden steuerlichen Belastung. Das Beispiel Verkehr ist hier nun wieder aufschlussreich – offensichtlich ist es gar nicht einfach und banal, durch Preise eine Steuerungswirkung zu erreichen und die vorgeschlagene CO2-Abgabe erscheint für den Verkehrsbereich keine relevanten Wirkungen zu versprechen.
Alles eine Frage des CO2?
Die Vorschläge des Vereins und viele ähnliche Ansätze teilen eine Grundannahme: dass die Bekämpfung des Klimawandels vordringlich eine Frage des CO2 ist. Die Reduzierung des CO2-Ausstoßes ist das zentrale Ziel und auch nur dies können Instrumente wie eine CO2-Abgabe wirklich erreichen. Die Gefahren dieses CO2-Weges werden dabei nicht wirklich diskutiert. Dabei verfügen wir über einige Erfahrungen: Die Beimischung von Treibstoffen auf pflanzlicher Basis, beschönigend als Biosprit bezeichnet, hat sich als ökologisches Desaster herausgestellt. Nun gehen aber die in der Studie des Vereins vorgestellten Trendszenarien von einem deutlich erhöhten Anteil von Biokraftstoffen an dem Energiemix des Verkehrssektors aus. Er soll von einem Wert von 108 (PJ/a) im Jahre 2016 auf einen Wert von 260 im Jahre 2050 (S. 35) steigen! Angesichts der Tatsache, dass aufgrund der offensichtlichen Probleme der Anteil des „Biokraftstoffes“ am Energiemix in den letzten Jahren gesunken ist, wird also hier eine extrem folgenreiche Wende deklariert, ohne auch nur Umsetzung oder Implikationen ansatzweise zu diskutieren.
Ökonomische Mechanismen – effizient und technikneutral?
Ökonomische Mechanismen wie eine CO2-Abgabe werden immer wieder als besonders effizient und technikneutral angepriesen. Die Politik macht durch den steigenden CO2-Preis eine Vorgabe, die Unternehmen und andere Akteure dann flexibel und kostengünstig umsetzen. Dieses Argument scheint attraktiv und ist sicherlich auch nicht ganz falsch – aber ist es das, was wir wollen? Zur effizienten Umsetzung einer CO2-Reduzierung kann und soll und muss – nach der CO2-Logik – auch die Atomkraft gehören. Diese ist in Deutschland nicht relevant – in Europa schon. Es sollte deshalb stutzig machen, wenn insbesondere Großbritannien und Frankreich Verfechter eines CO2-Mindestpreises sind. Aber zur Debatte steht nicht nur die Atomenergie. Auch Carbon (Dioxide) Capture and Storage (CCS), also CO2-Abscheidung und -speicherung, könnte einen wichtigen Beitrag zu Reduktion von CO2 leisten und daher durch ein CO2-Preissignal begünstigt werden. Wollen wir das? Um dann nur noch hoffen können, dass der CO2-Preis nicht ausreichen wird, um CCS wettbewerbsfähig zu machen? Anders gefragt: wollen wir wirklich die Entscheidung über Technologien in die Hand der Ökonomie und CO2-Logik legen – oder die politische Dimension solcher Entscheidungen anerkennen?
Preise und Szenarien im machtleeren Raum
Die Veröffentlichungen des Vereins suggerieren eine Welt, in der ökonomische Logik, angespornt durch Preissignale, das Klimaproblem lösen können. Es entwickelt sich in einer Welt, in der Macht und Interessen keine große Rolle spielen oder die durch die bestechend logische, ökonomische Strategie der Preissignale leicht zu zügeln oder einzubinden seien. Ökonomisch gesehen erscheint alles als win-win. Wichtiger Pfeiler des Vorschlages des Vereins ist, dass es bei der CO2-Bepreisung keine Ausnahmen geben soll. „Ausnahmen sind bewusst nicht vorgesehen“ (S.9).
Nun widerspricht es sowohl nationalen wie globalen Erfahrungen, dass Vorschläge aus Konzeptpapieren 1:1 umgesetzt werden. Sie werden erst in den Wiederkäuermägen der politischen Verhandlungen hin und her gekaut und in intensiven Lobbyprozessen ausgestanzt – bis hinten etwas herauskommt, was anders ist als das, was vorne reinkam. Alle anderen Annahmen sind politisch völlig unrealistisch. Einziges ersichtliches Opfer der CO2-Abgabe wäre die „treibhausgasintensive Industrie“: „Bei durchschnittlichem Energieverbrauch entlastet die CO2-Abgabe alle Verbraucher bis auf die treibhausgasintensive Industrie.“ Und die wird durch die Logik der Argumente willig einknicken? Oder durch eine mächtige gesellschaftliche Mobilisierung zugunsten einer CO2-Abgabe in die Knie gezwungen? Haben wir nicht erst vor wenigen Jahre die ernüchternde Erfahrung mit der Kohleabgabe gemacht? Auch damals hatten Ökonomen sich öffentlich für die Abgabe ausgesprochen: „Der Klimabeitrag ist das absolute Mindestmaß der jetzt notwendigen politischen Maßnahmen, um den Beitrag des Stromsektors zu diesem Ziel zu sichern, das heißt konkret, die Emissionen der Energiewirtschaft bis 2020 auf 290 Millionen Tonnen CO2 pro Jahr zu verringern“. Dieses absolute Minimum ist durch politischen Druck weggespült worden. Warum sollte es jetzt anders werden?
Ausstieg aus der Braunkohle – so kann es anders werden
Aber wie kann das anders werden? Seit dem Desaster der Kohleabgabe hat die Bewegung für einen schnellstmöglichen Ausstieg aus der kohlebasierten Energieerzeugung an Kraft und Bedeutung gewonnen. Es ist eine neue öko-soziale Bewegung entstanden, die auch junge Menschen mobilisiert und auf die Straße bringt. Die umgehende Abschaltung der schmutzigsten Braunkohlekraftwerke und der schnelle Ausstieg aus der Braunkohlewirtschaft sind populäre Forderungen, die breite Unterstützung in der Bevölkerung genießen. Durch das offensichtliche Scheitern der Klimapolitik der Bundesregierung hat die Forderung nach Ausstieg aus der Braunkohle ein politisches Momentum erreicht, das es zu nutzen gilt. Weder löst der Kohleausstieg alle Probleme, noch ist der Erfolg gewiss – aber es wäre ein gewaltiger Schritt in die richtige Richtung und würde die soziale Mobilisierung wieder in den Mittelpunkt der politischen Debatte rücken. Der Ruf nach einer CO2-Abgabe hingegen hat keine mobilisierende Wirkung. Er verstärkt die Illusion, dass eine „rationale“, auf ökonomischen Mechanismen aufbauende Lösung den machtpolitischen Engpass lösen könne.
Auch bei der Verhandlung eines Kohleausstiegs muss davon ausgegangen werden, dass die Forderungen nicht 1:1 umgesetzt werden. Auch hier sind Abstriche und Kompromisse, die dann unterschiedlich bewertet werden, realistischerweise zu erwarten. Dafür ist der Ausstieg aus der Atomenergie ein Lehrstück. Aber solche Verhandlungen sind (relativ) transparent und ermöglichen Einmischung. Die technischen Aushandlungen von Details bei der Einrichtung von Emissionsmärkten oder CO2-Abgaben sind nicht mehr nachvollziehbar und in ihren Konsequenzen oft gar nicht absehbar. Kein Beteiligter an der Einrichtung des Emissionshandels hätte vermutet, dass der CO2-Preis bei dem heutigen Niveau landen würden. Nichts garantiert, dass eine CO2-Abgabe zu einem baldigen Ausstieg aus der Braunkohle führt oder eine wirksame Verkehrswende einleitet – insbesondere nicht, wenn in Verhandlungen die berühmten Teufel im Detail eingebaut werden.
Ziele klar definieren – dann Instrumente bestimmen
Die Vorschläge zur CO2-Abgabe suggerieren, dass mit der Bepreisung von CO2 eine Vielzahl von Problemen gelöst werden könne. Wenn dies überhaupt funktioniert, dann aber nur dadurch, dass ökologische Fragen als CO2-Fragen „geframed“ werden. Das hat seinen „Preis“.
Eine massive Bepreisung des CO2 könnte das Ende des fossilen Zeitalters im Verkehr ermöglichen, also die Umstellung vom Verbrennungsmotor auf Elektroantrieb, ergänzt durch Power-to-Gas-Technologien, Einsatz von „Biotreibstoffen“ und eventuell wasserstoffbetriebenen Fahrzeugen. Das Modell des Individualverkehrs könnte so auf breiter Basis mit anderen Motoren fortgeführt werden, auch mit allem Materialverbrauch, der dies bedeutet.
In der Diskussion ist aber heute bereits eine umfassende Verkehrswende, die den Individualverkehr einschränkt, Stadtzentren weitgehend autofrei macht und die Zerstörung von Natur durch Straßenbau stoppt, um nur einige Aspekte zu nennen.
Um Schritte in diese Richtung zu machen, steht ein Arsenal von Instrumenten zur Verfügung: Ausbau des ÖPNV und des Radverkehrs, Verknappung des Parkraums, Schaffung autoarmer Zonen in Städten, Verlagerung des Güterverkehrs auf die Schiene…
All dies wird nicht oder kaum durch eine CO2-Abgabe angestoßen. Klar, vieles davon ist zurzeit politisch nicht durchsetzbar, aber der politische Engpass kann eben nur politisch gelöst werden.