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Der Budgetansatz

Emissionshandel mit den ArmenWow. Es sind nur noch weniger als achtzig Tage bis Kopenhagen. Und dennoch haben Wissenschaftler_innen es fertig gebracht, noch einen wegweisenden Vorschlag für die Klimaverhandlungen zu entwickeln. Der Wissenschaftliche Beirat Globale Umweltveränderungen (WBGU) hat ein Konzept entwickelt, das seine Spuren in der klimapolitischen Diskussion hinterlassen dürfte: den Budgetansatz. Allerdings stellt sich die Frage, ob die Präsentation gut getaktet ist: kommt er, so kurz vor Kopenhagen, zu spät – oder gar viel zu früh, weil die Welt noch nicht reif für seine Umsetzung ist? In jedem Fall bietet der Budgetansatz jede Menge Stoff zur Kommentierung. Ich möchte hier zwei Pro’s und zwei Con’s diskutieren, die ich besonders hervorhebenswert finde.

Quelle Foto: Creative Commons Lizenz.

Wegweisend am Budgetansatz ist erstens, dass sein Name Programm ist. Erstmals in der langjährigen Diskussion um die Verteilung von Emissions-Minderungszielen – die ja zig verschiedene Konzepte hervorgebracht hat! – wird allen Ländern der Welt ein klar begrenztes Kohlenstoff-Kontingent von heute bis zum Jahr 2050 zugewiesen. Der WBGU konnte das machen, weil Malte Meinshausen und andere in der renommierten Zeitschrift Nature vor kurzem überhaupt zum ersten Mal berechnet hatten, wie viel Kohlendioxid die Menschheit von heute bis zum Jahr 2050 weltweit noch emittieren darf, um unter der gefährlichen Schwelle von 2 Grad Erwärmung zu bleiben: rund 750 Mrd. Tonnen. Die Wissenschaftler_innen des WBGU sind nun hergegangen und haben dieses Budget auf Pro-Kopf-Basis gleichmäßig auf die Weltbevölkerung aufgeteilt. Und daraus haben sie dann für alle Länder nationale Emissionsbudgets errechnen. Alle weltweiten CO2-Emissionen würden dadurch nicht nur bis 2020 und in Bezug zu einem Referenzjahr (z.B.1990) reduziert, sondern sie würden langfristig und absolut gedeckelt. Das wäre mit Abstand der sicherste Weg, um eine Klimakatastrophe zu verhüten.

Mit Blick auf die Gerechtigkeit liegt hier allerdings auch gleich der Hase im Pfeffer. Ist eine Verteilung von nationalen Emissionsbudgets nach gleichen pro-Kopf-Rechten fair? Auf den ersten Blick mag das „gleiche Rechte für alle Menschen“ gerecht erscheinen. Beim zweiten Blick aber kommen Zweifel auf: Warum eigentlich sollen Menschen, die bisher kaum zum Klimawandel beigetragen haben, in der Zukunft nur genauso viele Emissionsrechte erhalten wie jene, die schon seit langem einen treibhausgasintensiven Wohlstand pflegen? Tatsächlich kann eine Gleichbehandlung von Ungleichen in hohem Maße ungerecht sein. Davon abgesehen käme eine Gleichverteilung der Emissionsrechte in der internationalen Klimapolitik reichlich spät. Das wäre, wie wenn einige wenige Reiche eine Schwarzwälder Kirschtorte fast aufessen, und wenn dann nur noch ein paar Krümel übrig sind, schlagen sie den Armen vor, diese Krümel pro Kopf gleich zu verteilen. Dies ist der Grund, warum u.a. das Greenhouse Development Rights Modell eine Ungleichverteilung zu Gunsten der Armen vorschlägt.

Trotz dieser Kritik finde ich den Budgetansatz vom WBGU noch in einem zweiten Punkt beeindruckend. Er kann das Dilemma zwischen der EU und den USA bedingt auflösen. Das Dilemma ist, dass die Obama-Regierung sich zwar endlich wieder aktiv an der internationalen Klimapolitik beteiligen möchte und bereits erste Gesetze auf den Weg gebracht hat. Aber weil sie acht Jahre unter George W. Bush versäumt haben, können Sie derzeit keine der EU vergleichbaren Ziele anbieten. Für Amerika ist eine Reduktion von 3-4% unter das Niveau von 1990 bereits viel, denn sie liegen heute rund 14% darüber. Die EU aber möchte 30% unter das Niveau reduzieren und verlangt auch von Japan, Kanada, Australien und anderen, dass sie in der Größenordung mitziehen; denn das ist das Gebot der Klimawissenschaftler. In dieser Situation erscheint es nahezu aussichtslos, dass sich die USA und die EU auf vergleichbare Reduktionsziele bis 2020 einigen können. Weil der Budgetansatz den Ländern eine gewisse zeitliche Flexibilität in der Umsetzung ihrer Ziele einräumt, kann er dieses Dilemma auflösen. Den USA, der EU und alle anderen Industrieländer würden vergleichbare Budgets bis 2050 zugeteilt. Die USA müssten bis 2020 nicht so viel machen wie die EU, wenn Sie sich danach umso mehr anstrengen. Im Budgetansatz ist das 2020 Reduktionsziel kein dealbreaker mehr. So gut wie alle bisher entwickelten Verteilungsvorschläge sind in diesem Punkt utopisch, denn sie fordern „comparabile efforts“ von den USA. Der Budgetansatz tappt nicht in diese Falle. Hier ist er absolut realistisch: nur mit Flexibilität gegenüber den USA wird es in Kopenhagen einen deal geben.

An andere Stelle aber verfällt der Budgetansatz dann doch wieder einer Utopie. Aufgrund der Gleichverteilung pro-Kopf der Emissionsrechte ist das Budget der Industrieländer im Vergleich zu ihrem derzeitigen Emissionsniveau extrem knapp. Demgegenüber ist das Budget der Ärmsten Länder der Welt extrem großzügig – auch wenn für die Zukunft wachsende pro-Kopf-Emissionen erwartet werden. Äthiopien, Pakistan, Bangladesh und etliche andere Länder erhalten Budgets, die höchst wahrscheinlich auch noch im Jahr 2050 ihren Bedarf übersteigen werden. Daher sieht der Budgetansatz vor, dass die Industrieländer mit den ärmsten Ländern einen Vertrag machen und in einen Handel einsteigen: sie erhalten einen Teil ihrer überzähligen Rechte, und dafür fließt Bares zu den Ärmsten.

Ich halte das nicht nur für utopisch, sondern befürchte bei Umsetzung verheerende Folgen. Utopisch ist es rein technisch, weil die meisten Länder noch überhaupt nicht reif für einen globalen Emissionshandel sind. Viele arme Länder haben noch nie ein ordentliches Emissionsinventar erstellt – geschweige denn dass sie die Institutionen hätten, um einen Emissionshandel abzuwickeln. Utopisch ist es auch deshalb, weil sich die Industrieländer in Kopenhagen bestimmt nicht auf einen Deal einlassen werden, bei denen Milliarden-Transfers an Äthiopien und vergleichbare Länder fällig werden. Was wäre ihr Vorteil daran? In den gegenwärtigen Verhandlungen stehen Milliarden-Transfers in der Tat auf der Agenda. Aber dabei geht es darum, dass dieses Geld für Klimaschutzmaßnahmen im Süden eingesetzt werden soll. Davon, nämlich von der Verhütung der Klimakatastrophe, haben die Industrieländer eine Menge. Aber von Milliarden-Transfers im Tausch gegen Emissionsrechten nicht. Dafür dürften sich keine Mehrheiten im Norden finden lassen.

Doch davon abgesehen, befürchte ich möglicher Weise schlimme Folgen in manchen Staaten im Süden, wenn die Milliarden ins Land rollen. Gerade in einigen der ärmsten Länder mangelt es nicht an Diktaturen und korrupten Regimen, die mit diesem Geld ihr Unwesen treiben könnten. Mehr noch: korrupte Regime würden sogar einen Anreiz erhalten, die pro-Kopf-Emissionen ihrer Bevölkerungen niedrig zu halten, um über den Emissionshandel Geld in die Kassen gespült zu bekommen; das geschieht ja heute schon bei der Veräußerung von Rohstoffen, die der eigenen Bevölkerungen vorenthalten werden. Eine ähnliche Kritik wurde bereits vor Jahren gegenüber dem Ansatz Contraction und Convergence (C&C) erhoben; insofern erinnert der Budgetansatz in diesem Punkt an ein „C&C reloaded“.

Wenn denn jemals ein weltweiter Emissionshandel eingeführt wird, bei dem alle Länder egal welcher politischen Couleur und ökonomischen Prominenz teilnehmen, dann sollte der Emissionshandel reformiert werden. Dann muss er so ausgestaltet werden, dass kaufkräftige Staaten den ärmeren Ländern ihre Emissionsrechte nicht so weit abkaufen können, dass ihre Entwicklungschancen beeinträchtigt werden. Deshalb habe ich in einem Beitrag von vor zwei Jahren eine „Dignitäts-Linie“ vorgeschlagen: Die würde festlegen, dass jedes Land eine bestimmte Menge an Emissionsrechten, nämlich die Summe von Mindest-Pro-Kopf-Emissionen, halten müsste und erst über diesem Sockelbetrag seine Emissionsrechte veräußern darf. Weder reiche Vielverbraucher-Länder noch korrupte Eliten oder Despoten aus totalitären Regierungen des Südens gerieten dann in die Versuchung, den ärmsten Menschen auf diesem Planeten ihre Existenzrechte streitig zu machen oder ihre Entwicklungsrechte vorzuenthalten. Für den Budgetansatz würde das allerdings bedeuten: es wird weit weniger Handel von Süd nach Nord stattfinden, als das Konzept erwartet. Die ganze Idee des Konzepts würde dann nicht mehr ausgehen.

Und so lässt der Budgetansatz mich am Ende zwar inspiriert um ein paar gute neue Ideen, aber zugleich sorgenvoll zurück, was weniger als achtzig Tage vor Kopenhagen mit diesem Vorschlag noch bezweckt werden soll.

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Diskussion

  1. Der Budgetansatz ist wie C&C letztlich irreführend. Denn er geht von einem naturrechtlichen Ansatz des „Rechts auf Verschmutzung“ aus. Als ob CO2-Emission ein Grundbedürfnis wäre wie Nahrung, Wasser, oder Kleidung.
    Doch wird es in diesen Jahrzehnten darum gehen die Verbindung zwischen Bedürfnisbefriedigung und Emission zu brechen, und zwar für alle Menschen.
    Es geht daher vielmehr um die gerechte Verteilung der Chancen und Lasten in dieser „großen Transformation“, als um die Verteilung von Emissionsrechten. Letztlich geht es um eine ökonomische Betrachtung, keine naturrechtliche.
    Das Greenhouse Development Rights Konzept hat das zumindest im Prinzip erkannt. Der Budgetansatz nimmt m.E. fälschlicherweise an dass mit einer naturrechtlich begründeten gleichen Verteilung der Emissionsrechte eine gerechte Verteilung der Chancen und Lasten einhergeht. Das muss aber keineswegs der Fall sein. Daher halte ich ihn nicht für zielführend. Seine einzige Stärke ist seine Einfachheit. Fragt sich nur ob er nicht zu einfach ist.

  2. Angesichts gewisser Vorstellungen, die Industrialisierung der Landwirtschaft in Afrikas voran zu treiben, könnte man die Fragte allerdings auch so stellen:

    Warum eigentlich sollen Menschen, die bisher kaum zum Klimawandel beigetragen haben, in der Zukunft genauso viele Emissionen produzieren, wie jene, die schon seit langem einen treibhausgasintensiven Wohlstand pflegen?

    Gruß hh

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